El desarrollo de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TICs) ha tenido un crecimiento incesante e ininterrumpido durante el siglo XXI en las estructuras gubernamentales. La necesidad por acercarse a la ciudadanía y a las fuerzas productivas mediante la simplificación de procesos administrativos ha impulsado la introducción de herramientas muy variadas de erradicación de burocracia ineficaz. Entre ellas, la Ventanilla Única (VU), particularmente implementada con éxito en el ámbito del comercio exterior entre países.
A través de ese mecanismo de VU de Comercio Exterior se comparte información y los usuarios realizan el trámite electrónico para obtener permisos, autorizaciones, y certificaciones exigidas en los procedimientos de importación y exportación.
En ese contexto, la VU constituye un mecanismo para que el administrado identifique a un interlocutor único con el que realizar todos los trámites necesarios y contar con toda la información disponible, dado que su estructura prevé soporte, tanto de un sistema de información, como de tramitación. La VU ha sido pensada como un servicio que permite a los operadores comerciales presentar la información y documentos en un solo punto de entrada a fin de satisfacer allí todos los requisitos normativos para determinada actividad.
El desarrollo europeo del modelo de “Control Integrado de la Contaminación” incorpora como elemento central de su política la simplificación de procesos administrativos mediante la unificación de ventanillas dispersas que tienden a un mismo objetivo.
La dispersión somete a una empresa (cuyo fin es productivo pero que quiere ajustarse al cumplimiento de la norma) a multiplicar esfuerzos en diferentes burocracias con diferentes tiempos, criterios y complejas habilitaciones cruzadas que, en muchos casos, operan como freno a la inversión.
La simplificación burocrática de ingreso tiene, asimismo, su correlato de egreso al establecer como resultado de ese procedimiento administrativo el otorgamiento de un “Permiso ambiental único” (PAU) o Integrado que unifica los diferentes procesos administrativos sectoriales.
En la República Argentina, la carga burocrática para la identificación de ventanillas administrativas y la obtención de permisos ambientales es particularmente compleja por los diseños orgánicos tan dispares que conviven en un sistema federal y por la falta de coordinación interadministrativa presente en algunas jurisdicciones.
Las actividades productivas se encuentran impactadas por el incremento de estándares ambientales y de sostenibilidad. En ese contexto y, entendiendo que Argentina necesita, más que nunca, un desarrollo productivo pujante que respete al ambiente, la premisa de implementar modelos de simplificación burocrática que garanticen la obtención de una licencia habilitante bajo criterios de razonabilidad que eviten duplicidad de intervenciones y demoras innecesarias se presenta como indispensable.
Gustavo Serafini, Consultor en Derecho Ambiental
El diseño de una VU para la licencia ambiental de actividades no puede ser realizada exclusivamente desde las carteras ambientales, sino que tiene que ser planificada en concurrencia con todas las carteras productivas a fin de que se garantice el debido equilibrio de demandas sociales, productivas y ambientales.
Necesidad de marco normativo
La realidad normativa, vinculada al control de la contaminación en Argentina, no se estructuró bajo una planificación determinada. Muchos de los umbrales provinciales que establecen límites legales a los vertidos al agua, al suelo y a la atmósfera se han estructurado en base a diferentes fuentes que abrevan en normativas nacionales e internacionales. Un gran porcentaje de esos criterios técnicos han sido ya superados por otros en muchos países centrales en virtud de avances científicos y técnicos.
Las normas de calidad de los recursos y de umbrales de contaminación requieren una urgente revisión, pero no es ese el corazón del problema que planteamos. El nudo gordiano se presenta en el laberinto burocrático que debe asumir un inversor a la hora de gestionar permisos de contenido ambiental en el que intervienen diferentes niveles de jurisdicción (nacional, provincial, municipal), diferentes ventanillas de reparticiones, diferentes tiempos de gestión de los permisos, diferentes licencias y, probablemente, muchas de éstas tengan el carácter de precarias, condicionadas o de pronto vencimiento.
Los países que integran la Unión Europea han contado con una gran herramienta ordenadora de la gestión a través de las Directivas del Consejo de Europa, cuyo mandato exige la transposición al ámbito nacional en un lapso relativamente breve. Argentina, en cambio, coexiste con un sistema de criterios nacionales y provinciales (en algunos casos municipales) totalmente inorgánico y asimétrico.
El desafío del titular de un establecimiento industrial en la identificación de las normas ambientales involucradas y de las ventanillas administrativas correspondientes para obtener los permisos necesarios que permitan el alta de una actividad productiva suele ser inconmensurable. Existen casos en los que dos autoridades de aplicación, en ámbitos provinciales, se expiden sobre un mismo vertido con criterios diferentes. Ello sin contar con las facultades extraordinarias que asumen muchos municipios para el otorgamiento de permisos que nunca adquieren el carácter de definitivos, sometiendo de esa forma al titular del establecimiento a una situación de precariedad permanente y deliberada en el ámbito municipal.
La Unión Europea detectó esta problemática jurisdiccional hace tiempo (1996) y diseñó un sistema de contenido y de procedimiento idóneo para favorecer una inversión, proteger al ambiente y acortar los tiempos burocráticos. Entendemos que algunas provincias han procurado agilizar estos mecanismos para favorecer inversiones, pero diseños orgánicos vetustos impiden una mejor articulación entre el sector privado y público. La paradoja es que el laberinto burocrático no es sinónimo de mejor resguardo ambiental, sino más bien lo contrario. La simplificación de los trámites administrativos en la Unión Europea ha ido de la mano de una mejor tutela ambiental que permitió a las industrias sectoriales elevar sus pisos de exigencia ambiental mediante la instrumentación de las mejores técnicas disponibles.
Creemos firmemente que, tanto la legislación nacional, bajo el formato de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental, como la legislación provincial (mediante un rediseño orgánico orientada a la simplificación administrativa de trámites ambientales), se encuentran en un momento propicio para la adopción del sistema de “Ventanilla Única” y de “Permiso Único o Integrado” para actividades que generen impactos, residuos y emisiones al agua, suelo o atmósfera. Todo mediante instrumentos digitales que adopten a las tecnologías de la Información y la comunicación (TICs).
La propuesta no tiende necesariamente a modificar radicalmente los marcos normativos provinciales, pero sí a proveer de mecanismos de coordinación interadministrativa e interjurisdiccional para validar un sistema de ventanilla única que reciba los trámites ambientales (Impactos, residuos, vertidos al aire, agua y suelo) y un sistema coordinado de intervención para que todas las reparticiones que opinan en el ámbito de su competencia, expidan su dictamen y conduzcan su accionar al otorgamiento de un Permiso único en un tiempo determinado, sin que éste afecte las capacidades de fiscalización de cada repartición. En ese sentido, las provincias podrán realizar todas las adecuaciones orgánicas y normativas que consideren necesarias para proceder al cumplimiento de ese mandato.
La norma alcanzaría a grandes instalaciones industriales (industria química, industria de combustión, de fabricación del acero, de gestión de residuos, industria minera, etc.) Quedan excluidas empresas medianas y pequeñas de baja incidencia ambiental y las actividades agropecuarias y de transporte.
El Permiso Integrado (PI) se concreta mediante una resolución única en la que se integran todas las condiciones ambientales de la instalación. Las diferentes autorizaciones de emisión, vertido, generación y gestión de residuos se integran a través de un sistema de informes vinculantes por parte de los organismos sectoriales intervinientes en el Permiso único e integrado.
Se trata así de promover un único acto administrativo que atienda todas las implicancias ambientales de la actividad y que, además, por su naturaleza habilitante, legitime una relación continuada con la Administración. En suma, el Permiso único o integrado constituye una nueva figura administrativa que aglutina al conjunto disperso de autorizaciones/licencias de carácter ambiental.
Tanto la ventanilla única, como el Permiso integrado requieren de un mecanismo de coordinación entre las autoridades intervinientes que suelen cargar con prácticas y tradiciones administrativas dispares. A tal fin, podría otorgarse un período de uno a dos años a las jurisdicciones provinciales para que adecúen los mecanismos de coordinación necesarios y prevean, asimismo, mecanismos de instrumentación de VU y PI. Todo ello daría certidumbre administrativa e incrementaría notablemente la inversión sin menoscabar en nada la tutela ambiental.
La normativa que instituye este modelo de gestión debe prever tiempos para la administración en los que se expida respecto de la denegatoria u otorgamiento del permiso. Asimismo, en la comunicación de todos los requerimientos para la obtención del permiso. En caso de demoras injustificadas se facultará al titular del establecimiento a acceder al fuero Contencioso Administrativo para plantear su reclamo. En el contexto de la simplificación administrativa, corresponde, asimismo, unificar las tasas de las reparticiones intervinientes en una única Tasa que podrá particionarse inter administrativamente en función de las tasas de cada repartición.
En un contexto reformista como el que se vive actualmente, parece indispensable replicar aquellos modelos de gestión administrativa que han facilitado la inversión y mejorado, asimismo, el cuidado del ambiente. Quizás no pueda instrumentarse el sistema completo de Control Integrado de la Contaminación europeo, pero estoy seguro que pueden instrumentarse muchos de sus institutos.
Sin lugar a dudas un inteligente diseño orgánico provincial y la adopción de un sistema de Ventanilla Única y Permiso Único Integrado otorgarán una ventaja competitiva a la hora de recibir inversiones ya que dará un mensaje positivo para la radicación de industrias alcanzadas al invertir la carga de requerimientos (coordinación y eficiencia) que pesaban sobre al particular y que ahora se trasladan al Estado en sus diferentes niveles.
Por Gustavo Serafini, Consultor en Derecho Ambiental
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