Ley General de Autorización Ambiental: competencia concurrente y seguridad jurídica

Después de más de cuatro décadas sin una legislación federal específica sobre el procedimiento, la Ley General de Autorización Ambiental introdujo nuevas modalidades y criterios para ordenar el sistema brasileño. Sin embargo, las impugnaciones ante el Supremo Tribunal Federal mantienen abierto el debate sobre las competencias de los distintos niveles de gobierno.

Durante más de cuatro décadas, la autorización ambiental brasileña funcionó sin una ley propia. El instrumento nació con la Política Nacional del Medio Ambiente (Ley n.º 6.938/1981) y fue detallado, a lo largo de los años, por resoluciones del Consejo Nacional del Medio Ambiente (Conama), decretos, ordenanzas y una profusión de normas estatales y municipales.

El resultado fue un sistema funcional, pero difícil de prever. Un mismo tipo de emprendimiento podía enfrentar exigencias, plazos y modalidades de licencia muy distintos según el estado o el municipio en que se instalara. Para el emprendedor, ello significaba costos, demoras y riesgo de cuestionamiento judicial.

La Ley General de Autorización Ambiental (LGLA, por su sigla en portugués), sancionada el 8 de agosto de 2025 y vigente desde el 4 de febrero de 2026, es la respuesta del legislador federal a ese escenario. Sin embargo, para comprender su alcance es necesario partir de una pregunta previa: ¿quién puede legislar sobre medio ambiente en Brasil?

Competencia concurrente

La Constitución de 1988 no entregó el medio ambiente a un único ente. El artículo 24, incisos VI, VII y VIII, atribuye a la Unión, a los estados y al Distrito Federal competencia concurrente para legislar sobre bosques, caza, pesca, conservación de la naturaleza, defensa del suelo y de los recursos naturales, protección del medio ambiente, control de la contaminación y responsabilidad por daño ambiental.

Concurrente no significa que todos legislen libremente sobre todo. Los párrafos del mismo artículo organizan una división de tareas: la Unión dicta normas generales (§ 1.º), los estados las complementan y, en ausencia de ley federal, legislan de forma plena.

Los municipios no aparecen en el artículo 24, pero el artículo 30 les permite legislar sobre asuntos de interés local y complementar la legislación federal y estatal en lo que corresponda. El Supremo Tribunal Federal (STF) ya reconoció esta competencia municipal en materia ambiental, siempre que se ejerza dentro de los límites del interés local y en armonía con las normas de la Unión y del estado.

En la práctica, la lógica es la de una pirámide. La norma general federal funciona como piso y marco; estados y municipios construyen sobre ella. La jurisprudencia del STF ha reforzado que los entes subnacionales pueden ser más rigurosos, pero no pueden rebajar el nivel de protección fijado a nivel nacional; por esa razón, leyes estatales que eximían de licencia a actividades potencialmente contaminantes ya fueron declaradas inconstitucionales.

Legislar no es otorgar licencias

Es necesario separar dos preguntas que suelen confundirse: quién dicta las reglas de la autorización ambiental y quién emite las licencias.

La primera se responde con la competencia legislativa concurrente del artículo 24. La segunda, con la competencia administrativa común del artículo 23, que obliga a la Unión, los estados, el Distrito Federal y los municipios a proteger el medio ambiente y combatir la contaminación. El párrafo único del artículo 23 remite a una ley complementaria la tarea de coordinar esa actuación.

Esa ley llegó en 2011: la Ley Complementaria n.º 140, que estableció que cada emprendimiento es licenciado por un único ente, según criterios como la ubicación, el alcance del impacto y la tipología. La Unión se ocupa, por ejemplo, de proyectos en tierras indígenas, en el mar territorial o en más de un estado; los municipios, de las actividades de impacto local definidas por los consejos estatales; y los estados, de todo lo restante. Según la Asociación Brasileña de Entidades Estatales de Medio Ambiente (Abema), cerca del 90% de los emprendimientos del país son licenciados por los estados.

El problema es que la Ley Complementaria 140 resolvió quién otorga la licencia, pero no cómo se otorga. Faltaba la norma general del artículo 24 sobre el procedimiento. Ese vacío fue cubierto por resoluciones del Conama —sobre todo las n.º 1/1986 y 237/1997— y por leyes estatales que, con base en el § 3.º del artículo 24, crearon sus propias modalidades, plazos y supuestos de exención.

El resultado fue un mosaico normativo. Licencias por adhesión y compromiso, licencias únicas y procedimientos simplificados surgieron en algunos estados y no en otros, y con frecuencia fueron impugnados judicialmente justamente por carecer de respaldo en una ley federal. A su vez, las resoluciones no tienen fuerza de ley, lo que alimentaba discusiones sobre la validez de las exigencias impuestas al emprendedor.

Qué establece la Ley n.º 15.190/2025 (LGLA)

La LGLA es, finalmente, la norma general federal sobre el procedimiento de autorización ambiental, que reglamenta el inciso IV del § 1.º del artículo 225 de la Constitución. Resultado de cerca de dos décadas de tramitación del Proyecto de Ley 2.159/2021 y sus antecesores, se la considera el mayor cambio en el sistema desde la Política Nacional del Medio Ambiente de 1981.

El camino hasta su entrada en vigor fue accidentado. La ley fue sancionada el 8 de agosto de 2025 con 63 disposiciones vetadas; ese mismo día, el Poder Ejecutivo dictó la Medida Provisional n.º 1.308/2025, sobre la Licencia Ambiental Especial. El 27 de noviembre, el Congreso revocó 52 de esos vetos. La medida provisional se convirtió en la Ley n.º 15.300/2025 el 22 de diciembre, y la LGLA entró en vigor el 4 de febrero de 2026, 180 días después de su publicación.

El punto central para el emprendedor es que la ley deja de tratar el procedimiento trifásico como regla única y pasa a graduar el trámite según el tamaño y el potencial de impacto del emprendimiento:

Además de las modalidades, la ley estandariza conceptos, fija plazos de análisis para la autoridad competente —sin aprobación tácita en caso de demora, en línea con la jurisprudencia del STF— y desvincula la emisión de la licencia de la conformidad previa de organismos ajenos al Sistema Nacional del Medio Ambiente (Sisnama), que pasan a pronunciarse en paralelo.

Los vetos revocados devolvieron al texto puntos de gran impacto federativo, como la atribución a los estados y al Distrito Federal de la definición de parámetros y tipologías de la autorización ambiental, además de supuestos de exención y simplificación que el Poder Ejecutivo había suprimido.

Por qué el marco federal importa para quien emprende

La seguridad jurídica, en materia de autorización ambiental, significa saber de antemano qué reglas se aplican, cuánto tiempo debería durar el proceso y que la licencia obtenida no será anulada por un vicio que el emprendedor no podía prever. La existencia de una norma general federal contribuye a ello de cuatro formas.

Con la LGLA, conceptos como impacto significativo, condicionante y las propias modalidades de licencia pasan a tener una definición legal nacional. Un grupo que opera en varios estados deja de lidiar con vocabularios y procedimientos incompatibles entre sí, lo que reduce los costos de cumplimiento y facilita la planificación de carteras de proyectos.

Buena parte de las exigencias del proceso se basaba en actos infralegales. Su sustitución por una ley federal da estabilidad a las reglas y reduce el margen para discutir la legalidad de las exigencias del órgano ambiental, así como la de las simplificaciones concedidas al emprendedor.

Modalidades como la Licencia por Adhesión y Compromiso (LAC) y la Licencia Ambiental Única (LAU) ya existían en varios estados, pero eran blanco frecuente de acciones judiciales precisamente por no estar previstas en una norma general. Ahora, al estar previstas en una ley nacional, dejan de depender exclusivamente de la legislación complementaria estatal, aunque su alcance esté en discusión en el STF.

La fijación de plazos de análisis y la tramitación en paralelo de los pronunciamientos de los organismos intervinientes atacan dos de los principales cuellos de botella del cronograma. Para financistas e inversores, que ponen precio al riesgo regulatorio, un procedimiento conocido vale tanto como un procedimiento rápido.

El diseño de la competencia concurrente también juega a favor de esta estabilidad. Según el § 4.º del artículo 24, las normas estatales incompatibles con la LGLA quedan con su eficacia suspendida en el punto de conflicto. El emprendedor pasa a contar con una referencia de rango superior para cuestionar exigencias locales que contradigan la norma general.

Existe, no obstante, un contrapeso. Al delegar en los estados y el Distrito Federal la definición de parámetros y tipologías, la ley vuelve a abrir espacio para diferencias regionales, y los críticos advierten sobre el riesgo de una “guerra ambiental” entre estados para atraer inversiones, al estilo de la guerra fiscal. La uniformidad prometida por el marco federal dependerá, por lo tanto, también de cómo cada estado ejerza su competencia complementaria.

Lo que sigue abierto

La seguridad jurídica prometida por la LGLA aún no es completa. Entre el 16 y el 29 de diciembre de 2025, pocos días después de la revocación de los vetos, tres Acciones Directas de Inconstitucionalidad (ADI) llegaron al Supremo, todas bajo la relatoría del ministro Alexandre de Moraes:

• ADI 7.913 (Partido Verde) cuestiona las exenciones de licencia, el procedimiento simplificado para actividades de impacto medio y los límites a las condicionantes.
• ADI 7.916 (Rede Sustentabilidade y Anamma) sostiene que la LGLA modificó, mediante ley ordinaria, el reparto de competencias fijado por la Ley Complementaria 140/2011, materia que exigiría una ley complementaria, y objeta el uso de la LAC para actividades de tamaño y potencial contaminante medios.
• ADI 7.919 (PSOL y Apib) impugna disposiciones de la LGLA y de la Ley n.º 15.300/2025, entre ellas la que restringe la participación de la Fundación Nacional de los Pueblos Indígenas (Funai) a las tierras indígenas homologadas.

En sentido opuesto, la Cámara Brasileña de la Industria de la Construcción (CBIC) presentó en abril de 2026 la Acción Declaratoria de Constitucionalidad (ADC) 102, en la que solicita que se reconozca la constitucionalidad íntegra de la ley en nombre de la uniformidad y la seguridad jurídica.

La acción de Rede Sustentabilidade y la Asociación Nacional de Órganos Municipales de Medio Ambiente (Anamma) es la que toca más directamente el tema de este artículo. Pone en tela de juicio la frontera entre la competencia legislativa concurrente —que admite una ley ordinaria federal de normas generales— y la cooperación administrativa del artículo 23, reservada a la ley complementaria. Si el STF entiende que la LGLA redistribuyó competencias de autorización ambiental, disposiciones centrales podrían caer; si entiende que solo reguló el procedimiento, la ley saldrá fortalecida.

El juicio conjunto de las cuatro acciones estaba previsto para el 12 de agosto de 2026, pero fue retirado del orden del día y, al cierre de este texto, no tiene nueva fecha. No hubo suspensión cautelar de la ley, que sigue vigente y debe ser aplicada por los órganos competentes. Aun así, hay resistencias: en junio, el Ministerio Público Federal en Sergipe recomendó a los órganos ambientales no aplicar la LGLA hasta que se pronuncie el Supremo.

Para el emprendedor, este escenario aconseja cautela práctica: documentar el encuadramiento elegido, evaluar el riesgo de las modalidades simplificadas en proyectos de mayor sensibilidad socioambiental y seguir de cerca una eventual modulación de efectos sobre los procesos en curso.

Un piso nacional todavía en construcción

La competencia concurrente fue diseñada para combinar unidad y diversidad: la Unión fija lo esencial, y estados y municipios lo adaptan a su realidad. En materia de autorización ambiental, durante más de cuarenta años faltó la pieza que da unidad al sistema. La Ley n.º 15.190/2025 llena ese espacio y ofrece al emprendedor un referente legal, nacional y jerárquicamente superior a las normas locales.

Sin embargo, esta ganancia solo se consolidará en dos frentes. El primero es el Supremo, que dirá qué disposiciones sobreviven y si la ley respetó la división federativa de competencias. El segundo son los estados, cuya legislación complementaria determinará si el nuevo marco produce convergencia o nuevas asimetrías. Hasta entonces, el emprendedor opera con reglas más claras que antes, pero aún sin la estabilidad definitiva que un marco legal debería brindar.

Por Pedro Moreira

Abogado de Derecho Ambiental y coordinador en Porto Miranda Rocha Advogados, en Brasil. Profesor de Derecho Ambiental e Indigenista. Doctorando en Administración y Magíster en Derecho Ambiental y Sostenibilidad. Posgraduado en Derecho Constitucional y valoración del daño ambiental. Investigador del Núcleo de Ética y Gestión Social y del Programa Saberes e Innovación para la Sostenibilidad de la Pontificia Universidad Católica de Minas Gerais.