Consulta libre, previa e informada: desafíos en la autorización ambiental brasileña

El derecho de los pueblos indígenas, quilombolas y comunidades tradicionales a ser escuchados antes de la ejecución de proyectos que los afecten ha cobrado una centralidad creciente en la autorización ambiental durante la última década. Sin embargo, la promulgación de la nueva Ley General de Autorización Ambiental en Brasil reavivó la disputa sobre cuándo y para quién esta consulta es obligatoria.

El relevamiento interno de la consultora CRNBio Ambiental y Arqueologia identificó un salto en las menciones a la Consulta Previa, Libre e Informada en bases técnicas, jurídicas e institucionales de la autorización ambiental brasileña, con una ampliación estimada de entre 150 y 250 registros en 2020 hasta 3.500 en 2025. El tema, antes asociado casi exclusivamente a grandes obras en tierras indígenas, hoy atraviesa emprendimientos de minería, energía eólica, transmisión e infraestructura lineal en todo el país.

Un derecho, no una formalidad

La base normativa de la Consulta Libre, Previa e Informada es el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, internalizado en Brasil en 2004. Según el Convenio, la consulta a los pueblos indígenas y tribales debe realizarse mediante procedimientos apropiados, de buena fe, a través de sus instituciones representativas, con participación efectiva a lo largo de todas las etapas de la medida que los afecta, no bastando una reunión meramente informativa.

En el ámbito interno, el derecho se apoya en el artículo 231 de la Constitución de la República Federativa del Brasil, que reconoce la organización social y los derechos territoriales indígenas.

El Decreto n.º 6.040/2007 amplía el universo de titulares al definir de forma amplia a los pueblos y comunidades tradicionales, incluyendo pescadores artesanales, ribereños, extractivistas, pueblos de terreiro y otros grupos con vínculo territorial e identitario propio, como los pueblos quilombolas.

Los órganos de control ya han pacificado un punto sensible al establecer que la audiencia pública no sustituye a la consulta. El Ministerio Público Federal consolidó este entendimiento en 2018, y la propia OIT reafirma que los encuentros meramente informativos no satisfacen el estándar convencional.

La diferencia es estructural, ya que la audiencia pública es abierta y genérica, orientada a la presentación del Estudio de Impacto Ambiental, mientras que la consulta exige representatividad comunitaria, lenguaje accesible, tiempo adecuado de deliberación y una posibilidad real de influir en la decisión administrativa.

Cuándo se exige la consulta

En la autorización a nivel federal, la Ordenanza Interministerial n.º 60/2015 organiza la interfaz entre el Instituto Brasileño del Medio Ambiente y de los Recursos Naturales Renovables (IBAMA) y órganos como la Fundación Nacional de los Pueblos Indígenas (FUNAI).

Para el componente indígena, la Instrucción Normativa FUNAI n.º 2/2015 prevé un término de referencia específico, un estudio del componente indígena y la audiencia de las comunidades antes del dictamen final.

En la práctica, la exigencia se materializa siempre que un emprendimiento pueda afectar directa o indirectamente las tierras, economías, religiosidad o modos de vida de estos grupos. Se trata de un criterio reforzado por el Supremo Tribunal Federal al validar la protección territorial indígena con independencia de la homologación de la delimitación de la tierra.

Casos recientes ilustran el peso de esta exigencia, como la decisión del Tribunal Regional Federal de la 1.ª Región que mantuvo, en 2025, la suspensión de la instalación de proyectos mineros hasta la comprobación de la consulta a indígenas y comunidades tradicionales, en convergencia con una determinación del IBAMA, que también ya condicionó la renovación de la licencia de operación de grandes hidroeléctricas a la finalización de procesos consultivos pendientes.

Los obstáculos en la práctica

A pesar del marco normativo, Brasil aún no cuenta con un término de referencia nacional único para conducir la consulta en la autorización ambiental. El sistema está fragmentado entre normas de la Funai y experiencias estatales aisladas.

Esta dispersión genera problemas recurrentes, ya que las consultas son tratadas como una reunión puntual o una audiencia pública “reforzada”.

Asimismo, también es importante considerar el desafío del reconocimiento tardío de la necesidad de consulta, cuando el EIA/RIMA (Estudio de Impacto Ambiental / Informe de Impacto Ambiental) ya se encuentra avanzado.

Qué cambia con la nueva ley general de autorización ambiental brasileña

Sancionada en agosto de 2025, la Ley n.º 15.190/2025 (conocida como la Ley General de Autorización Ambiental) buscó unificar reglas hoy dispersas en normas federales, estatales y municipales, creando modalidades como la Licencia Ambiental Especial, para proyectos estratégicos, y la Licencia por Adhesión y Compromiso, de trámite simplificado.

La Presidencia de la República vetó 63 disposiciones por presunto riesgo a garantías constitucionales y a los derechos de los pueblos tradicionales, pero el Congreso revocó 52 de esos vetos en noviembre, días después de la COP30.

Con ello, los artículos 43 y 44 de la ley pasaron a restringir la manifestación obligatoria de la Funai a las tierras indígenas con demarcación homologada, dejando fuera, según un relevamiento de la Funai, cerca del 40% de las tierras indígenas reconocidas en el país que aún carecen de homologación.

El cambio ya es impugnado ante el Supremo Tribunal Federal, que recibió tres Acciones Directas de Inconstitucionalidad contra la nueva ley entre diciembre y enero, bajo la relatoría del ministro Alexandre de Moraes.

Para la Articulación de los Pueblos Indígenas de Brasil, el nuevo texto debilita justamente el derecho de consulta que la propia Constitución y el Convenio 169 buscan proteger.

“Consideramos que es un plazo muy reducido para la realización de cualquier consulta libre, previa e informada”, afirma Ricardo Terena, coordinador jurídico de la Apib, sobre los nuevos plazos de la autorización ambiental.

Vigente desde febrero de 2026, la nueva ley aún depende de la definición del STF sobre puntos centrales de la consulta a los pueblos tradicionales. Hasta entonces, emprendedores, órganos autorizadores y comunidades siguen operando en un escenario de incertidumbre normativa, en el que la distancia entre el derecho formalmente reconocido y su aplicación efectiva sigue siendo uno de los mayores desafíos de la autorización ambiental brasileña.

Por Pedro Moreira

Abogado de Derecho Ambiental y supervisor jurídico en Porto Miranda Rocha Advogados, en Brasil. Profesor de Derecho Ambiental e Indigenista. Doctorando en Administración y Magíster en Derecho Ambiental y Sostenibilidad. Posgraduado en Derecho Constitucional y valoración del daño ambiental. Investigador del Núcleo de Ética y Gestión Social y del Programa Saberes e Innovación para la Sostenibilidad de la Pontificia Universidad Católica de Minas Gerais.